Collectivités territoriales, la réforme impossible ?, par R. Pasquier

Publié le par Grand Paris

TRIBUNE LIBRE
LE MONDE | 15.10.08

Romain Pasquier travaille au Centre de recherches sur l'action politique en Europe (Crape) Sciences Po Rennes.

Dans son discours de Toulon du 25 septembre, le président de la République a relancé le débat sur la réforme des collectivités territoriales. Pour l'observateur, l'occasion est trop belle pour ne pas prendre le gouvernement au mot : une rupture est-elle possible ? Notre organisation territoriale incarne en effet nombre des dérives imputées ces dernières années au "modèle français" : une incapacité de réforme, un gaspillage des deniers publics, enfin un essoufflement démocratique résultant du caractère illisible du système pour le citoyen ordinaire.

L'enjeu : résorber l'empilement des structures. La France administrative tient, en effet aujourd'hui, de la pyramide avec un Etat central, 26 régions, 100 départements, 2 588 groupements intercommunaux à fiscalité propre et près de 36 782 communes. Les structures se sont empilées, les 334 pays reconnus venant concurrencer les 4 039 cantons existants, les communautés d'agglomération venant concurrencer les communes.

Au fil des réformettes et des lois de courte vue, la France se retrouve ainsi avec cinq niveaux de collectivité auxquels il faut ajouter les multiples découpages fonctionnels et administratifs annexes que l'Etat n'a cessé d'organiser à côté des administrations traditionnelles : zones diverses de reconversion, de rénovation, de développement, etc. La République est devenue une mosaïque d'espaces intermédiaires et différenciés sans corps équivalents pour les gouverner.

LÉGITIMITÉ DÉMOCRATIQUE

Le principe de hiérarchie contre les blocs de compétence. La logique de l'organisation des collectivités territoriales qui prévaut en France depuis les lois de décentralisation de 1982 est celle de la spécialisation des échelons, avec un principe dit régulateur, celui des blocs de compétence. Cette logique a conduit à attribuer aux différentes catégories de collectivités des domaines de compétence a priori cohérents.

Or, la régulation par bloc de compétence ne fonctionne pas. Si les collectivités sont en principe spécialisées par secteurs de politiques publiques, elles interviennent en réalité dans tous les secteurs parce qu'elles ont toutes une légitimité démocratique de type territorial et que, de fait, elles s'attribuent la compétence territoriale générale, alors même qu'elles ne l'ont pas au plan juridique. Le seul remède qui vaille est la rupture avec cet invariant de la gestion territoriale en France : le principe de non-hiérarchie entre les collectivités territoriales. C'est une exception notable par rapport à toutes les grandes démocraties européennes qui on fait le choix du niveau régional.

Région-départements : le couple infernal. Dès lors, si l'on choisit de refonder notre gestion territoriale sur le principe de hiérarchie, se pose naturellement la question du couple région-départements. Le moment est venu de choisir la collectivité intermédiaire majeure dans l'organisation de la République. Quoi qu'on en dise, régions et départements sont largement concurrentiels en matière de développement économique, d'aménagement du territoire, d'innovation, de tourisme ou de politique environnementale. S'il paraît difficile de supprimer le département en tant que tel, une solution intermédiaire consisterait à spécialiser les départements dans un rôle de circonscription des politiques sociales et de faire élire les conseillers régionaux sur la base d'un regroupement de cantons, qui pourrait prendre la forme d'un arrondissement ou pays adapté aux nouvelles réalités de l'intercommunalité, et qui pourrait lui-même, par ailleurs, servir de support à une implantation de l'Etat rénovée. Chaque conseiller d'arrondissement ou de pays, au même titre qu'aujourd'hui chaque conseiller général, pourrait être à l'écoute de "son" territoire et relayer ses préoccupations auprès de l'instance régionale, qui assurerait ainsi la synthèse entre proximité et dimension infranationale.

Un obstacle de taille se dresse cependant sur la voie de la réforme. Les 500 000 élus locaux sont loin d'y être majoritairement favorables tout comme une grande majorité de sénateurs..

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