Comment faire de Lyon une métropole par B. Constantin

Publié le par Association Grand Paris

TRIBUNE LIBRE
LES ECHOS
[ 23/02/09  ]

Cette tribune libre sur les frontières et le modèle de gouvernance du Grand Lyon peut également nourrir notre réflexion territoriale parisienne, d'autant qu'à ce jour, nous ne sommes dotés d'aucune intercommunalité.

Par BERNARD CONSTANTIN

Bernard Constantin est professeur des universités associé à l'IEP de Lyon et ancien responsable de l'aménagement du territoire à la préfecture de région Rhône-Alpes

Les réflexions du comité Balladur sur la réforme institutionnelle suscitent un débat passionné et passionnant mais contribuent à créer une certaine confusion. C'est le cas pour la question des métropoles. De quoi parle-t-on ?

Gérard Collomb, maire de Lyon et président de la Communauté urbaine de Lyon, nouveau président de l'Association des communautés urbaines de France, affirme (« Les Echos » du 2 février) qu'« il faut conforter les communautés urbaines, qui sont la forme la plus intégrée de l'intercommunalité, au sein desquelles nous devons faire émerger cinq ou six grandes agglomérations à l'échelle européenne ». Il cite ensuite des références de « métropoles... le Grand Barcelone en Espagne, la région urbaine de Manchester en Angleterre ». C'est la démonstration d'une confusion entre deux réalités complètement différentes : celle de la ville-métropole, d'une part, et celle de la métropole-réseau, d'autre part.

Jean-Paul Lacaze, théoricien et praticien de l'aménagement du territoire dans les années 1980-1990, nous a fait comprendre ces deux conceptions différentes et même opposées de la métropole : l'une, s'inspirant du modèle romain, rigide, hiérarchique, intégrateur ; l'autre, s'inspirant du modèle grec, souple, partenarial, en réseau, correspondant étymologiquement à la ville mère et à son système de comptoirs partenaires. Ces deux types de logique servent toujours aujourd'hui de références..., Lyon n'y échappe pas.

Depuis une vingtaine d'années, déjà, Lyon affiche l'ambition de devenir une métropole européenne. Mais, tel un défi, deux questions indissociables et récurrentes se posent : comment atteindre la « taille critique européenne » ? avec quel système d'organisation du territoire métropolitain ?

Si l'on observe les grandes métropoles européennes, il faut aujourd'hui un poids démographique d'au moins 3 millions d'habitants (Barcelone est à 5, Milan à 4, Manchester, Francfort, Munich ou Stuttgart à 3...). La taille de la population n'est pas un objectif en soi ; elle est révélatrice d'un potentiel économique, d'un niveau de services et d'une synergie possible entre les différentes composantes du territoire, permettant ainsi d'être visible, attractif et compétitif au plan international.

Pour atteindre ce seuil, une nouvelle échelle territoriale doit être recherchée. Pour Lyon, une seule le lui permet, celle de sa région urbaine, la RUL, sur quatre départements (Ain, Isère, Loire, Rhône), incluant les principales agglomérations environnantes (Saint-Etienne, Roanne, Bourg, Villefranche, Vienne, Porte de l'Isère...). C'est le modèle grec... La seule Communauté urbaine de Lyon, même renforcée dans ses compétences et ses pouvoirs dans la perspective des nouvelles dispositions institutionnelles, est trop limitée, avec 1,2 million d'habitants. C'est le modèle romain...

Même si l'on considère à juste titre que le couple Lyon - Saint-Etienne est le moteur principal d'une grande métropole lyonnaise, le projet qui semble se dessiner d'une coopération renforcée entre la Communauté urbaine de Lyon et les communautés d'agglomération de Saint-Etienne et Porte de l'Isère n'est pas suffisant, avec 1,7 million d'habitants ; il présente en plus le double risque de relations en fait trop « bilatérales » et donc asymétriques entre partenaires de niveaux très différents, et de suspicions légitimes de la part des autres partenaires de la RUL, laissés pour compte...

Pour Lyon, comme ailleurs, le modèle grec s'impose : les décideurs politiques doivent organiser et animer, à une échelle large, une métropole multipolaire, en définissant une stratégie claire et partagée par l'ensemble des pôles et en mettant en place un dispositif de gouvernance fondé sur la confiance, la responsabilité et le travail en équipe. Force est de constater aujourd'hui que Lyon, à l'échelle métropolitaine pertinente de sa région urbaine, n'a ni l'une ni l'autre.

Pourtant, l'affaire était plutôt bien partie : en 1989, Michel Noir crée la RUL et fait approuver en 1994 une stratégie multipolaire ambitieuse, « RUL 2010 ». A cette époque, la RUL apparaît en France comme un modèle original et prometteur de coopération métropolitaine, qu'il faut imiter... Lyon est en avance. En 1995, Raymond Barre confirme cet outil stratégique, qui lui permet de convaincre l'Etat d'engager un exercice de directive territoriale d'aménagement à cette échelle métropolitaine, ce qu'il obtient en 1998 (cette DTA aboutit en 2007 par décret en Conseil d'Etat)... Lyon continue de s'affirmer dans la dure compétition des métropoles européennes.

En 2001, Gérard Collomb met un coup d'arrêt à ce processus de métropolisation, méfiant à l'égard de la RUL et de sa démarche stratégique globale, privilégiant plutôt des approches bilatérales et empiriques, au risque de rester dans des jeux tactiques. Le résultat, après huit ans, est que Lyon est très en retard dans la construction de sa métropole et, de ce fait, menacée... en dépit de son potentiel économique, culturel et universitaire incontestable...

Il y a urgence : les métropoles concurrentes, bien sûr en Europe (Barcelone, Milan, Francfort, Munich, Stuttgart, Manchester...) mais aussi en France (en particulier Lille et son eurométropole transfrontalière de 3,4 millions d'habitants), sont en train de s'organiser ou le sont déjà...

Certes, la tâche est difficile pour Lyon, contrainte par un système institutionnel particulièrement complexe. Mais l'enjeu est d'importance, à la fois pour l'activité économique, les emplois et le cadre de vie. C'est la raison pour laquelle la Société d'économie politique de Lyon s'est risquée à formuler des propositions concrètes et immédiatement applicables, dans un document récent intitulé « Construire Lyon Métropole : renforcer le travail en équipe entre Lyon et les villes environnantes pour créer une métropole multipolaire ». L'objectif est de développer un « modèle lyonnais » de métropole, à la fois industrielle et verte, rayonnante, attractive et agréable à vivre, avec une densification raisonnable des villes, un système de transport efficace et une valorisation des espaces naturels et des paysages.


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