Grand Paris : le rapport de la commission sénatoriale
SENAT.fr - 16/06/2009
Après avoir été pendant des siècles, quelques fois jusqu'à l'excès, le centre unique du pouvoir politique et économique de la France, l'agglomération parisienne apparaît aujourd'hui comme l'un des talons d'Achille de notre organisation territoriale compte tenu du décalage qui existe désormais entre les problèmes rencontrés, les moyens mobilisés et la multiplicité des institutions concernées, ceci dans un contexte de forte concurrence entre les grandes métropoles « mondiales ».
Les problèmes rencontrés concernent à la fois la taille de l'agglomération (plus de 6 millions d'habitants) qui n'est comparable avec aucune autre agglomération française, l'accroissement exponentiel du nombre des déplacements (plus d'un million de passagers par jour sur la ligne A du RER), l'hétérogénéité du tissu social (développement de véritables ghettos) et le coût des investissements et du foncier qui rendent problématiques le financement de tout projet.
Les moyens mobilisés pour assurer le développement de cet espace apparaissent, dans ces conditions, à la fois limités, éparpillés et, surtout, dépourvus de cohérence comme l'illustre notamment le différend persistant entre l'Etat et le Conseil régional sur l'avenir du SDRIF. Le défaut de planification régionale traduit également la difficulté à fédérer l'action de trop nombreux acteurs (Ville de Paris, communes, conseils généraux, Conseil régional, Etat...) qui se sont longtemps ignorés ou concurrencés alors même que la continuité du territoire aggloméré rend illusoire la distinction de leurs actions au yeux du citoyen. Sur le territoire aggloméré, seul le maire est bien identifié. Compte tenu de la taille critique qu'atteignent les communes, les délégués des intercommunalités, les conseillers généraux et régionaux sont à peu près inconnus tandis que les parlementaires bénéficient souvent de la notoriété de leur mandat municipal.
Si la question de l'avenir de l'agglomération parisienne est redevenue d'actualité, c'est d'abord parce que la région capitale est menacée d'une véritable « thrombose » du fait de la saturation de ses axes de transports. Mais les inégalités de développement et de revenus ont également jeté un regard nouveau sur une région qui était jusque là largement considérée comme « privilégiée ». A cet égard, les émeutes urbaines de 2005 ont révélé la grande fragilité sociale de nombreux territoires de banlieue. Sur un autre plan, les exigences environnementales ont également mis en évidence la nécessité de mettre un terme à l'étalement de la ville et de favoriser une certaine densification, notamment en première couronne, ce qui pose en particulier la question de la gestion du foncier. Enfin, les travaux des économistes ont permis de faire ressortir le poids décisif de la métropole parisienne dans la création de la richesse nationale et la nécessité de favoriser son développement et sa compétitivité afin de pouvoir « entraîner » le reste du territoire.
Si la région Ile-de-France possède, encore, de nombreux atouts qui lui permettent de figurer en tête des palmarès européens, elle voit son rang menacé avec de plus en plus d'insistance113(*). Grâce à son nouveau statut adopté au début des années 2000, le Grand Londres possède aujourd'hui une gouvernance moderne, efficace et légitime qui permet à son maire de se projeter dans l'avenir. Par ailleurs, même si elles restent moins importantes que les capitales française et britannique, les autres métropoles européennes (Barcelone, Milan, Berlin) ont beaucoup développé leurs équipements au cours de la dernière décennie, en particulier en matière de transports, ce qui en fait des destinations de plus en plus appréciées de la part des investisseurs internationaux.
Si la question de l'avenir de la métropole parisienne reste un enjeu national, c'est d'abord parce que Paris demeure un atout considérable pour la France et une « locomotive » économique irremplaçable pour tout le territoire. A cet égard, l'aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle, le réseau TGV constitué en étoile autour de Paris, La Défense, les Grandes Écoles et les universités, les instituts de recherche du plateau de Saclay constituent des équipements de classe mondiale. Comme l'a expliqué l'ancien ministre M. Jean-Pierre Chevènement lors de son audition par la mission : « Avec Paris, la France possède une des trois « villes monde » avec Londres et New York, ce qui constitue un atout formidable ».
| « La République et ses territoires » Dans un ouvrage remarqué114(*), Laurent Davezies remet en cause la représentation encore dominante dans l'esprit des Français d'une région parisienne qui concentrerait les richesses au détriment du reste du territoire. L'auteur relève un divorce géographique entre les forces productives et les dynamiques de développement. L'Ile-de-France reste la région locomotive de la croissance nationale mais elle est aussi celle où le revenu par habitant progresse le moins et où les nouveaux rmistes sont les plus nombreux. Le revenu par habitant progresse davantage dans le Grand Ouest et la Côte d'Azur attire les plus riches en dépit de sa faible compétitivité productive. Comble des paradoxes, le 93 est l'un des départements qui distribuent le plus de salaires et l'un de ceux dont le revenu par habitant est le plus bas. Laurent Davezies souligne que les territoires sont en concurrence les uns avec les autres pour produire, mais aussi pour capter les richesses produites ailleurs. Une circulation invisible des richesses est en train de remodeler la géographie française. En 1976, l'Ile-de-France produisait 27 % du PIB et ses ménages disposaient de 25 % du revenu des Français. Aujourd'hui, elle produit 29 % du PIB et ne reçoit que 22 % du revenu. Elle gagne moins en travaillant plus ! Un des moteurs de la réduction des inégalités de revenus entre les territoires tient aux puissants mécanismes de redistribution liés aux prélèvements, aux dépenses publiques et aux transferts sociaux. Selon la Commission européenne, l'Ile-de-France a une contribution nette de 10 % de son PIB au revenu des autres régions. La redistribution des revenus via les fonds publics ou sociaux nationaux permet de transférer des montants largement supérieurs à ceux mis en oeuvre par les politiques explicitement territoriales. La disparité des revenus issus des retraites renforce les inégalités. Le quart des parisiens arrivés à l'âge de la retraite déménage et quitte la ville. C'est la principale raison du décalage entre le PIB et le revenu des Franciliens. L'Ile-de-France est le territoire qui subit le plus l'effet de ciseaux PIB-revenu du fait d'une véritable évaporation du revenu primaire généré par la production. La région est perdante en termes de transferts publics, de transferts sociaux, de transferts de revenus du travail (7 % de la masse salariale est versée à des salariés qui n'y résident pas) et de revenus touristiques des ménages. En plus, elle supporte encore le poids des politiques régionales de « rééquilibrage » qui contribuent à la fragiliser dans ses équilibres internes et à l'affaiblir par rapport à ses concurrentes internationales. |
Aujourd'hui, l'opposition Paris/Province qui a longtemps présidé à l'analyse des inégalités de développement territorial apparaît largement dépassée comme l'a montré le chercheur Laurent Davezies dans son ouvrage sur « La République et ses territoires » (voir supra). A l'heure où l'économie mondiale est en train de se recomposer autour d'une douzaine de mégapoles qui disposeront de toutes les fonctions économiques supérieures, il est devenu indispensable pour la France de préserver le rang de Paris et son rôle de tête de pont pour l'accès du reste du territoire à l'économie mondiale. Dans cet esprit, la nécessité de renforcer la métropole parisienne et de construire sur le reste du territoire un réseau de quelques grandes métropoles de taille européenne s'est imposée au chef de l'Etat comme une priorité nationale.
C'est ainsi que le président de la République a déclaré dans son discours du 17 septembre 2008 qu'il souhaitait que « nous réfléchissions, au-delà des clivages des uns et des autres, à un nouveau projet d'aménagement global du Grand Paris ». Cette réflexion a bénéficié de l'apport de trois réflexions stratégiques, conduites l'une sous l'autorité de la région Ile-de-France à travers la mise en place d'une « Commission scenarii pour la métropole Paris-Ile-de-France » qui a rendu son rapport le 31 mars 2008 et l'autre à l'initiative de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat qui a confié une mission d'information au sénateur M. Philippe Dallier dont le rapport a été rendu public le 9 avril 2008. Parallèlement, le maire de Paris a mis en place une « conférence métropolitaine » qui a abouti à la création de « Paris métropole ».
| ILE-DE-FRANCE, « GRAND PARIS » OU « PARIS MÉTROPOLE » ? Ile-de-France : le terme désignait au Moyen-Âge l'espace aux confluents de l'Oise, la Marne et la Seine et correspondait à peu près à l'ancien domaine royal des Capétiens. La province s'étendait alors au Nord vers la Picardie et excluait l'Ouest de la Champagne. Abolie à la Révolution, elle est remplacée par cinq départements (Seine, Seine-et-Oise, Seine-et-Marne, Oise et Aisne). Elle est reconstituée après-guerre sur la base des trois départements de la Seine, de la Seine-et-Oise et de la Seine-et-Marne. Les départements de la Seine et de la Seine-et-Oise sont divisés en 1964 pour donner naissance à de nouveaux départements (Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Essonne, Val d'Oise et Yvelines). Le territoire de l'Ile-de-France s'inscrit plus globalement dans celui du bassin parisien mais n'en constitue pas un sous-ensemble cohérent. Territoire administratif, il ne correspond plus à la région urbaine qui comprend également des villes comme Compiègne, Chartres, Dreux, Évreux, Beauvais, Montargis, Château-Thierry, Sens... Par ailleurs, la Région Ile-de-France ne s'identifie pas non plus à la zone dense de l'agglomération. A la fois trop petite et trop grande, elle suscite des interrogations quant à sa capacité à organiser véritablement ce territoire. Grand Paris : le projet de « Grand Paris » a été imaginé au début du XXe siècle par des élus de gauche de la petite couronne, tels Albert Thomas et Henri Sellier, qui proposaient de confier au Conseil général de la Seine les services communaux de la ville de Paris et des communes suburbaines. En 1936, André Morizet, maire S.F.I.O. de Boulogne propose à Léon Blum la création d'un Grand Paris composé des 80 communes de la Seine et des 20 arrondissements parisiens. L'idée était déjà de tenir compte de l'émergence du fait urbain et de favoriser les solidarités sur ce territoire cohérent. En 2008, le sénateur Philippe Dallier, dans le rapport115(*) qu'il a présenté au nom de l'Observatoire de la décentralisation, propose de constituer un « Grand Paris » sous la forme d'une collectivité territoriale nouvelle à statut particulier qui réunirait les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne et qui disposerait de quatre compétences principales (développement économique, logement, transports et sécurité) sur le modèle du Grand Londres. Cette proposition s'inscrit dans le cadre des limites départementales existantes, même si notre collègue reconnaît l'intérêt qu'il y aurait à englober également des pôles structurants comme Roissy et Saclay. Paris Métropole : le terme désigne une structure souple constituée à partir de 2005 à l'initiative du maire de Paris, à la suite de l'organisation d'une « Conférence métropolitaine » réunissant des maires de l'agglomération parisienne à laquelle étaient associés les présidents des Conseils généraux et du Conseil régional. Cette conférence a adopté fin 2008 le principe de la création d'un syndicat mixte ouvert d'études, réunissant 50 communes, 5 départements, la Région et 16 communautés d'agglomération. |
Le débat sur le Grand Paris a donné lieu à plusieurs initiatives de nature à préfigurer une organisation nouvelle de la métropole parmi lesquelles il convient de mentionner tout d'abord la « Conférence métropolitaine » initiée par le maire de Paris, M. Bertrand Delanoë, et réunie pour la première fois à Vanves le 7 juillet 2006.
Lieu de dialogue politique et d'échanges entre des édiles issus principalement de la petite couronne, la Conférence métropolitaine a permis de surmonter la barrière psychologique du périphérique et de favoriser l'émergence d'une conscience commune du territoire de l'agglomération.
Pour autant, les résultats de ce dialogue apparaissent encore timides aux yeux des promoteurs d'un statut particulier pour la métropole notamment au regard du caractère limité de la mission et des moyens dévolus au nouveau syndicat mixte « Paris Métropole » dont les statuts ont été adoptés en novembre 2008.
Cette structure chargée de conduire des études et de mener des réflexions apparaît, peut-être provisoirement, dépourvue de réelle capacité d'agir par elle-même pour organiser le territoire, puisque aucune compétence ni aucune ressource ne lui sont dévolues. Elle représente actuellement un niveau d'intégration communale inférieure à la communauté de communes et a fortiori aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines.
Parallèlement aux réflexions de « Paris Métropole » et du Comité Balladur, le chef de l'Etat a nommé au printemps 2008 un ministre en charge du grand Paris, M. Christian Blanc. Le nouveau secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale a depuis lors engagé un travail de prospective concernant plus particulièrement l'avenir des transports en Ile-de-France et certains sites stratégiques comme le plateau de Saclay qui devrait recevoir le statut d'opération d'intérêt national (OIN).
Le projet concernant les transports qui, début mars, n'avait toujours pas été rendu public officiellement prévoirait une ligne de transport ferré automatisée à l'ouest qui relierait Roissy au plateau de Saclay en passant par La Défense et Versailles pour rejoindre la proximité d'Orly. Par ailleurs, une autre voie ferrée du même type rejoindrait à l'est Villejuif au Bourget. Ces liaisons auraient vocation à structurer les territoires autour de nouveaux pôles de développement économique.
| Le syndicat mixte ouvert d'études Paris Métropole A l'initiative du maire de Paris et de plusieurs élus de l'agglomération ont été adoptés le 7 novembre 2008 les statuts du syndicat mixte ouvert d'études Paris Métropole dont on reproduit ci-après les dispositions qui précisent sa composition et son objet. Article 1er - Dénomination En application de l'article L.5721-2 du Code général des collectivités territoriales, il est formé un syndicat mixte ouvert qui prend la dénomination de « Paris Métropole ». Article 2 - Membres du syndicat mixte Peuvent être membres du présent syndicat avec voix délibérative, les membres suivants : - Au titre des communes et des structures de coopération intercommunale : Communes et EPCI à fiscalité propre, des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne - Au sein de l'agglomération (unité urbaine au sens INSEE) : les communautés d'agglomérations et syndicats d'agglomérations nouvelles - Au titre des Départements : Les départements d'Ile-de-France : Paris, Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Val d'Oise - Au titre des Régions : Région Ile-de-France - Paris, ville et département, siègera uniquement au sein du collège des départements. D'autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale de l'agglomération (unité urbaine au sens INSEE) ou sur lesquels sont implantées des plateformes aéroportuaires, pour lesquels l'objet du syndicat présente une utilité, pourront adhérer au syndicat, après accord du comité syndical intervenant dans les conditions de majorité prévues à l'article 17 des présents statuts. (...) Article 3 - Objet Dans un objectif général de résorber durablement les inégalités de développement au sein des territoires, de contribuer à l'adaptation écologique de la métropole et de favoriser l'essor économique sur le territoire métropolitain, le syndicat mixte aura pour objet la réalisation d'études de niveau métropolitain concernant notamment : l'aménagement ; l'environnement ; le développement économique et l'emploi ; le logement et l'habitat ; la mobilité et les déplacements ; la formation ; l'enseignement supérieur et la recherche ; le développement culturel. Le syndicat mixte aura parmi ses objectifs prioritaires l'élaboration de propositions visant à impulser, d'une part, une plus grande solidarité financière et fiscale entre les collectivités territoriales du territoire métropolitain en lien avec l'ensemble de l'agglomération, de l'espace régional et du bassin parisien, et d'autre part le renforcement de la création de richesse sur le territoire métropolitain et le développement des capacités d'investissement public des collectivités territoriales par la mobilisation de nouvelles ressources financières. Il engagera enfin un certain nombre de réflexions visant à définir les partenariats possibles et les modalités de coréalisation des projets de dimension métropolitaine notamment sur le développement économique pour l'emploi, le logement, la mobilité et les déplacements, le développement culturel, la solidarité financière et les diverses hypothèses de péréquation, l'évolution de la gouvernance de la métropole. (...) |
Si la nécessité d'améliorer la gouvernance de la métropole parisienne est reconnue, un débat est ouvert sur la forme qu'elle pourrait prendre. Le statut de communauté urbaine qui a été conçu pour les grandes métropoles régionales ne semble pas, en effet, adapté pour la capitale. Comme l'a souligné M. Jean-Pierre Chevènement, lors de son audition par la mission, la loi n° 99-586 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 n'a pas été faite pour l'Ile-de-France, ce qui explique, par exemple, qu'il n'ait pas été créé de communauté urbaine autour de Paris. On observera à cet égard qu'une telle institution engloberait dans son périmètre plusieurs conseils généraux, ce qui reviendrait en quelque sorte à « inverser » la « hiérarchie » des niveaux d'administration locale, le « niveau de proximité » intercommunal se retrouvant plus éloigné du citoyen que le « niveau de solidarité » départemental.
Lors de son audition par la mission, le préfet d'Ile-de-France, M. Daniel Canepa, s'est déclaré favorable à la création d'une institution à statut particulier sur le territoire de la petite couronne parisienne qui pourrait prendre la forme d'une « communauté métropolitaine ». Il a évoqué, pour justifier cette évolution, le rôle mondial de Paris et la nécessité d'assurer son développement ainsi que les particularités de la « zone dense » qui appellent, selon lui, une réponse globale. Dans cette perspective, il a considéré que les communes de la petite couronne devraient conserver à la fois leur existence et leur capacité d'action mais que certaines de leurs compétences devraient être transférées à la nouvelle communauté métropolitaine dans une logique intercommunale.
Par ailleurs, les responsables économiques franciliens ainsi que plusieurs responsables publics nationaux comme MM. Pierre Mauroy, Jean-Pierre Raffarin et Jean-Pierre Chevènement ont affirmé devant la mission la nécessité de doter rapidement l'agglomération parisienne d'un statut particulier.
Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales reprend à son compte l'idée de donner à l'agglomération parisienne un statut particulier et de fusionner les quatre départements de la petite couronne comme le proposait notre collègue Philippe Dallier dans son rapport au nom de l'Observatoire de la décentralisation. Or, la réforme envisagée remettrait en cause non seulement l'existence des conseils généraux dans la petite couronne mais aussi le rôle même de la ville de Paris, de la région Ile-de-France et de l'Etat dans la région capitale.
C'est la raison pour laquelle votre mission a décidé, dans le cadre de la préparation de son rapport final, de procéder à une nouvelle série d'auditions, en particulier celles de MM. Bertrand Delanoë, maire de Paris, et Jean-Paul Huchon, président du conseil régional d'Ile-de-France, des présidents des conseils généraux concernés, et de M. Christian Blanc, secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale, afin de préciser son information sur les différentes perspectives d'évolution statutaire de la région capitale.
| Préconisation de la mission Poursuite des réflexions sur le Grand Paris. |