Les réflexions du comité Balladur sur la réforme institutionnelle suscitent un débat passionné et passionnant mais contribuent à créer une certaine confusion. C'est le cas pour la question des métropoles. De quoi parle-t-on ?

Gérard Collomb, maire de Lyon et président de la Communauté urbaine de Lyon, nouveau président de l'Association des communautés urbaines de France, affirme (« Les Echos » du 2 février) qu'« il faut conforter les communautés urbaines, qui sont la forme la plus intégrée de l'intercommunalité, au sein desquelles nous devons faire émerger cinq ou six grandes agglomérations à l'échelle européenne ». Il cite ensuite des références de « métropoles... le Grand Barcelone en Espagne, la région urbaine de Manchester en Angleterre ». C'est la démonstration d'une confusion entre deux réalités complètement différentes : celle de la ville-métropole, d'une part, et celle de la métropole-réseau, d'autre part.

Jean-Paul Lacaze, théoricien et praticien de l'aménagement du territoire dans les années 1980-1990, nous a fait comprendre ces deux conceptions différentes et même opposées de la métropole : l'une, s'inspirant du modèle romain, rigide, hiérarchique, intégrateur ; l'autre, s'inspirant du modèle grec, souple, partenarial, en réseau, correspondant étymologiquement à la ville mère et à son système de comptoirs partenaires. Ces deux types de logique servent toujours aujourd'hui de références..., Lyon n'y échappe pas.

Depuis une vingtaine d'années, déjà, Lyon affiche l'ambition de devenir une métropole européenne. Mais, tel un défi, deux questions indissociables et récurrentes se posent : comment atteindre la « taille critique européenne » ? avec quel système d'organisation du territoire métropolitain ?

Si l'on observe les grandes métropoles européennes, il faut aujourd'hui un poids démographique d'au moins 3 millions d'habitants (Barcelone est à 5, Milan à 4, Manchester, Francfort, Munich ou Stuttgart à 3...). La taille de la population n'est pas un objectif en soi ; elle est révélatrice d'un potentiel économique, d'un niveau de services et d'une synergie possible entre les différentes composantes du territoire, permettant ainsi d'être visible, attractif et compétitif au plan international.

Pour atteindre ce seuil, une nouvelle échelle territoriale doit être recherchée. Pour Lyon, une seule le lui permet, celle de sa région urbaine, la RUL, sur quatre départements (Ain, Isère, Loire, Rhône), incluant les principales agglomérations environnantes (Saint-Etienne, Roanne, Bourg, Villefranche, Vienne, Porte de l'Isère...). C'est le modèle grec... La seule Communauté urbaine de Lyon, même renforcée dans ses compétences et ses pouvoirs dans la perspective des nouvelles dispositions institutionnelles, est trop limitée, avec 1,2 million d'habitants. C'est le modèle romain...

Même si l'on considère à juste titre que le couple Lyon - Saint-Etienne est le moteur principal d'une grande métropole lyonnaise, le projet qui semble se dessiner d'une coopération renforcée entre la Communauté urbaine de Lyon et les communautés d'agglomération de Saint-Etienne et Porte de l'Isère n'est pas suffisant, avec 1,7 million d'habitants ; il présente en plus le double risque de relations en fait trop « bilatérales » et donc asymétriques entre partenaires de niveaux très différents, et de suspicions légitimes de la part des autres partenaires de la RUL, laissés pour compte...

Pour Lyon, comme ailleurs, le modèle grec s'impose : les décideurs politiques doivent organiser et animer, à une échelle large, une métropole multipolaire, en définissant une stratégie claire et partagée par l'ensemble des pôles et en mettant en place un dispositif de gouvernance fondé sur la confiance, la responsabilité et le travail en équipe. Force est de constater aujourd'hui que Lyon, à l'échelle métropolitaine pertinente de sa région urbaine, n'a ni l'une ni l'autre.

Pourtant, l'affaire était plutôt bien partie : en 1989, Michel Noir crée la RUL et fait approuver en 1994 une stratégie multipolaire ambitieuse, « RUL 2010 ». A cette époque, la RUL apparaît en France comme un modèle original et prometteur de coopération métropolitaine, qu'il faut imiter... Lyon est en avance. En 1995, Raymond Barre confirme cet outil stratégique, qui lui permet de convaincre l'Etat d'engager un exercice de directive territoriale d'aménagement à cette échelle métropolitaine, ce qu'il obtient en 1998 (cette DTA aboutit en 2007 par décret en Conseil d'Etat)... Lyon continue de s'affirmer dans la dure compétition des métropoles européennes.

En 2001, Gérard Collomb met un coup d'arrêt à ce processus de métropolisation, méfiant à l'égard de la RUL et de sa démarche stratégique globale, privilégiant plutôt des approches bilatérales et empiriques, au risque de rester dans des jeux tactiques. Le résultat, après huit ans, est que Lyon est très en retard dans la construction de sa métropole et, de ce fait, menacée... en dépit de son potentiel économique, culturel et universitaire incontestable...

Il y a urgence : les métropoles concurrentes, bien sûr en Europe (Barcelone, Milan, Francfort, Munich, Stuttgart, Manchester...) mais aussi en France (en particulier Lille et son eurométropole transfrontalière de 3,4 millions d'habitants), sont en train de s'organiser ou le sont déjà...

Certes, la tâche est difficile pour Lyon, contrainte par un système institutionnel particulièrement complexe. Mais l'enjeu est d'importance, à la fois pour l'activité économique, les emplois et le cadre de vie. C'est la raison pour laquelle la Société d'économie politique de Lyon s'est risquée à formuler des propositions concrètes et immédiatement applicables, dans un document récent intitulé « Construire Lyon Métropole : renforcer le travail en équipe entre Lyon et les villes environnantes pour créer une métropole multipolaire ». L'objectif est de développer un « modèle lyonnais » de métropole, à la fois industrielle et verte, rayonnante, attractive et agréable à vivre, avec une densification raisonnable des villes, un système de transport efficace et une valorisation des espaces naturels et des paysages.

Le rapport Balladur sur notre organisation territoriale n'est pas un rapport comme les autres. Il épargne au lecteur la sécheresse de la langue administrative par laquelle les comités Théodule se protègent habituellement de la curiosité du public... Par les temps qui courent, on se dit qu'il est plus agréable d'être entraîné dans le XXIe siècle des territoires à la suite de Saint-Simon que derrière Carlos Ghosn.

La méthode politique qui se dissimule derrière la suavité du ton rend également admiratif : 1 - on inquiète, 2 - on rassure, 3 - on condamne.

On inquiète : à lire le rapport, la France serait un peuple conservateur qui n'a pas su se débarrasser de ses petites communes, de ses départements et créer des régions à taille européenne. Résultat : le service rendu aux usagers est insuffisant, coûteux et la démocratie n'y trouve pas son compte ; de plus, nous serions la risée de toute l'Europe.

On rassure : malgré l'extrême gravité du mal, les solutions passeront par le volontariat et l'incitation, à l'exclusion de toute contrainte, les évolutions seront lentes, aucun échelon d'administration ne sera supprimé, tout pourra rester comme avant : nos communes, nos départements, nos régions pourront survivre dans leurs frontières actuelles. Soulagement !

On condamne : la disparition des cantons proposée par le rapport va priver les départements de leurs racines territoriales, ils seront dépendants des régions, et seront attaqués à la fois par le bas et par le haut, groupements de communes et régions se taillant la part du lion dans la distribution des compétences et des finances locales. C'est condamner le département à la mort lente après avoir renoncé à l'exécuter !

Ainsi, ce ne sera pas seulement par la loi que le système devra évoluer mais aussi par le mode de scrutin, adjuvant politique bien connu, par l'argent, nerf de la guerre, et par le temps, par lequel doit s'accomplir le dépérissement programmé des départements.

Mais est-ce vraiment si simple ? Où sont les économies promises, que l'auteur du rapport s'est refusé à chiffrer ? Où est le gain d'efficacité et de proximité dans le service des populations ?

L'action de réforme peut-elle se résumer à l'application de ces propositions d'apparence innocente mais en réalité mortifères ? Certainement pas. Le comité présidé par M. Balladur, pourtant composé d'élus connaissant bien les territoires, ressort malheureusement les mêmes arguments d'autorité, la même vision parisienne sous couvert de bonne gestion, la même pensée unique qui avaient déjà inspiré pour partie le rapport Attali. Bien loin des réalités humaines et sociales de notre pays, il entend substituer au centralisme d'Etat, qui nous a fait tant de mal, un nouveau centralisme régional, tout aussi distant de la base, qui n'a aucune chance de nous faire du bien.

On le sait, la France n'est pas un pays comme les autres. Bien sûr, nos voisins ont construit différemment leur organisation territoriale. Mais ils n'ont pas inventé de toutes pièces leurs territoires : ils en ont hérité ! La plupart des grands pays d'Europe sont des conglomérats de principautés, de royaumes et de villes libres. Nous sommes au contraire une nation unitaire, profondément marquée par l'impératif d'égalité. Le rapport Balladur postule l'infériorité de notre organisation territoriale, mais derrière les arguments énoncés sur le mode de l'évidence, derrière les consensus établis qui se passent d'explication, aucune démonstration ne vient étayer ce postulat.

Partons de ce qui existe et cherchons à l'optimiser ! Nous ne sommes pas à la recherche d'un nouveau modèle territorial venu de nulle part. Nous voulons que fonctionne au mieux, au bénéfice des populations et des acteurs économiques, notre réalité territoriale. Ce n'est pas un Meccano ni une pâte à modeler. Les territoires sont aussi affaire d'identité. L'identité ne se décrète pas. Si l'on transposait ce type de raisonnement à l'échelle des nations, il faudrait dire que l'Autriche et la Suisse sont trop petites et l'Allemagne trop grande ! Oui, mais la Suisse est la Suisse, et l'Allemagne, l'Allemagne ! Nous aurons d'autant plus de chances d'être efficaces que nous saurons respecter l'identité de nos territoires, à commencer par celle des départements.

Un principe simple nous permettrait de répondre à l'immense besoin de repères exprimé par nos compatriotes : privilégier toujours la proximité. Il faut trouver pour chaque problème le niveau d'action le plus approprié. Sans aller jusqu'au bout de la démarche, le rapport Balladur le propose justement, de même qu'il propose de mettre fin aux cumuls excessifs de mandats (par exemple, maire, président de communauté de communes et député).

La région est nécessaire et utile, mais elle doit encore conquérir le coeur des Français. C'est une construction récente et fragile. Elle est loin, et parce qu'elle est loin, elle anime des politiques d'aménagement du territoire mais gère peu de services à la population (formation professionnelle, lycées et transports ferroviaires). Elle ne peut ainsi répondre aux besoins des territoires par une action de proximité, celle offerte par les départements. Clarifions les rôles, préservons les départements et les pays qui ont su apporter des services adaptés dans des zones à taille humaine. N'oublions pas que la force d'une collectivité vient aussi du sentiment d'appartenance qu'elle inspire.

Alors, regrouper les petits cantons, pourquoi pas ? Mais n'inventons pas de toutes pièces un scrutin reposant sur des listes de conseillers d'arrondissement éloignés du terrain et politisés, qui formeraient des assemblées lointaines et partisanes. La région n'est pas aujourd'hui un territoire d'identification. Ne mettons pas sous tutelle régionale les départements : les citoyens n'y comprendraient plus rien et auraient encore plus le sentiment d'être les oubliés de la politique. Spécialisons davantage les collectivités pour éviter qu'elles se fassent concurrence. Et donnons à chacune les ressources nécessaires pour assumer ses missions, dans le respect du principe d'autonomie financière que Jean-Pierre Raffarin a fait inscrire dans notre Constitution.

Selon « Insee Première » no 1229 de mars 2009, « la valeur du patrimoine économique national a été multipliée par huit entre 1978 et 2007 : elle a doublé en termes réels, tandis que les prix des actifs ont plus que quadruplé, portés notamment par la vive progression de ceux des biens immobiliers sur les dix dernières années ».

Les logements, et les terrains sur lesquels ils sont ou pourront être bâtis, sont davantage entre les mains des personnes relativement âgées que des plus jeunes. Ainsi, dans l'enquête patrimoine 2003-2004, l'Insee relève-t-elle les taux suivants de détention de la résidence principale, selon l'âge de la « personne de référence » du ménage :

- 13,7 % si elle a moins de 30 ans ;

- 46,1 % si elle a entre 30 et 39 ans ;

- 60,9 % si elle a entre 40 et 49 ans ;

- 67,5 % si elle a entre 50 et 59 ans ;

- 69,5 % si elle a entre 60 à 69 ans ;

- 61,4 % si elle a 70 ans ou plus.

Cela signifie que les achats nets de terrains bâtis ou à bâtir (directs, ou par promoteur interposé dans le cas des appartements) ont lieu surtout entre 30 et 50 ans. Qui sont les vendeurs nets, bénéficiaires de l'envolée des prix ? Des ménages qui en possèdent, le cas échéant à la suite d'un héritage (l'âge moyen de l'héritage s'est élevé en même temps que l'âge moyen des décès), et trouvent qu'ils peuvent s'en défaire en tout ou en partie, c'est-à-dire surtout des personnes à la retraite ou qui en sont proches.

Or le prix du terrain bâti ou à bâtir a explosé. L'indice des prix des « terrains sous-jacents » - ceux qui supportent une habitation ou sont achetés dans ce but - a été multiplié par vingt entre 1978 et 2007, indique l'Insee, tandis que le multiplicateur est de quatre pour l'ensemble du patrimoine. En 2007 les terrains sous-jacents représentaient 35 % du patrimoine des ménages, contre 27 % pour les logements stricto sensu.

Cela implique un transfert considérable des jeunes ménages vers les plus âgés, et particulièrement vers les retraités. Les jeunes qui rentrent sur le marché du travail ont aujourd'hui la perspective de céder à ces derniers une forte proportion de la richesse qu'ils vont créer par leur travail : en cotisant aux caisses de retraite par répartition et à l'assurance-maladie (financée à 90 % par les actifs, celle-ci affecte plus de 40 % de ses dépenses aux retraités) ; sous forme de loyers ; en effectuant des achats (éventuellement implicites) de terrain bâti ou à bâtir ; et en versant des intérêts sur leurs gigantesques emprunts immobiliers (partie de ces intérêts que les banques reversent aux titulaires de placements financiers).

Pour les jeunes ménages, dont beaucoup, on en conviendra, n'entrent pas dans la vie professionnelle avec une extrême facilité, la situation est devenue intenable. Dans « Les Echos » du 5 novembre 2008, Jacques Friggit estime que l'achat de la résidence principale en est arrivé à absorber en moyenne cinq années de revenus du couple, contre trois en l'an 2000. Certes, la baisse des prix immobiliers qui est en cours améliorera la situation, mais sera-t-elle suffisante en ce qui concerne les terrains si l'on ne remédie pas à certaines causes de leur cherté ?

La France a une densité de population deux à trois fois inférieure à celle de nombre d'autres pays européens : Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Royaume-Uni, etc. Pourquoi alors des prix si élevés pour le terrain bâti ou à bâtir ? L'insuffisance de l'offre tient à des facteurs autres que la rareté physique du terrain. Il serait fort utile de déterminer lesquels (plans d'occupation des sols ? politique des transports ? etc.) ainsi que leur importance respective, et d'étudier quels moyens permettraient de modifier la situation. Ne pas le faire reviendrait à se résigner à ce que notre pays soit le lieu d'une exploitation abusive des actifs par les inactifs.

Les ingénieurs des Ponts et Chaussées, qu'ils exercent dans le public ou dans le privé, n'attendent que cela. Or il semblerait que la fusion précède la vision. Il est temps cependant d'y remédier en respectant quelques principes de base. Il fautun corps bien formé, avec une gestion de carrière ouverte sur ses voisins comme sur le monde... Regardons les expériences du secteur privé. Des méthodes existent pour intégrer dans un même ensemble des cultures différentes, pour empêcher la perte des connaissances accumulées, etpour créer des savoirs plus riches et partagés.

Encore faut-il que l'Etat définisse de quel type de compétence il a besoin. Serait-il prêt à renoncer à des corps d'ingénieurs d'élite capable de gérer, en équité, la complexité ? Ce n'est pas qu'une affaire d'expertise à haut niveau, il en va de la vie démocratique du pays. Car derrière la complexité, il y a la décision politique. Et c'est pourquoi derrière la complexité, il faut l'éclairage impartial de l'ingénieur d'Etat, seul à même de garantir la neutralité des analyses devant lescitoyens. Que l'on pense aux avenirs possibles, il y a quinze ans, pour la zone de l'aéroport de Roissy. Chaque lobby était l'arme au pied avec sa propre solution ! C'est notre expertise qui a permis de trouver le compromis optimum pour l'intérêt collectif. Aujourd'hui, le trafic a doublé, à 60 millions de passagers, sans troisième aéroport et sans nuisances supplémentaires. En pilotant cette opération dans le cadre d'un Epic, le corps des Ponts a permis au pouvoir politique de garder la main sur les choix essentiels. A l'heure où les autorités indépendantes en tout genre ont tendance à s'émanciper du pouvoir central, c'est un exemple à méditer. Il serait paradoxal, au moment où la puissance publique réinvestit le territoire, qu'elle se prive de l'autorité naturelle des Ponts.

Dans cet esprit, l'administration doit réfléchir aux orientations possibles. Il importe, en particulier, de cultiver les compétences sans tomber dans le piège de la spécialisation. Il faut probablement permettre le passage de la fonction publique d'Etat à la fonction publique territoriale. Gérer les ressources humaines de ce « nouveau corps » en s'inscrivant dans le long terme pour construire une société durable est un vrai défi. Le moindre n'étant pas de tenir compte de l'immense défi de la formation : un « corpsard » à bac plus sept ne peut être noyé dans la banalisation des filières. N'en doutons pas, il y a encore beaucoup d'autres pistes constructives et accessibles.