Réforme territoriale : les limites du volontariat
LES ECHOS 05/03/09
Les Picards et les Auvergnats seraient-ils montés un peu trop vite sur leurs grands chevaux ? C'est à craindre. Le nom de leur région, que leurs représentants élus redoutent à cor et à cris de voir disparaître, ne figure nulle part dans le rapport sur la réforme territoriale qu'Edouard Balladur remet aujourd'hui au chef de l'Etat. Nicolas Sarkozy n'y trouvera également pas la moindre trace des 20 autres régions métropolitaines. Certes, et l'ancien Premier ministre ne s'en cache pas, l'idéal serait de n'avoir plus qu'une « quinzaine » de ces collectivités locales « dans un délai raisonnable ». Mais cela n'arrivera sera sans doute pas de sitôt car, comme pour les départements, aucune union ne devrait être reconnue légale si elle n'a fait au préalable l'objet de consentements mutuels. Aucune fusion, aucun changement de périmètre n'interviendra « sans la volonté des collectivités locales », a rappelé mardi François Fillon. C'est-à-dire à peu près nulle part sauf là où il permet de renouer des liens identitaires, comme en Normandie, en Savoie ou en Alsace. Et encore.
Plus qu'en toute autre matière, le Premier ministre sait qu'agir par la contrainte pour débroussailler le paysage institutionnel local peut se révéler très vite contre-productif. Quel gouvernement se risquerait à faire débattre des dispositions par trop coercitives à un Parlement dont les représentants élus cumulent le plus souvent un mandat local ? Le Sénat, qui a la préséance sur l'Assemblée nationale pour examiner tous les textes relatifs aux collectivités locales, compte à lui seul 115 maires et 120 conseillers généraux, dont 32 sont présidents de conseil général. En 2003, le scénario de l'acte II de la décentralisation, qui devait initialement donner toute la compétence économique aux régions, a été sensiblement réécrit par les « départementalistes »
Dans un tel contexte, la rationalisation de la France des 36.500 communes, pour impérieuse qu'elle soit, ne peut s'opérer sans un « consensus suffisant ». Nicolas Sarkozy avait pris grand soin de le préciser à l'automne dernier en déclarant ce grand chantier institutionnel ouvert. Pour y parvenir, les membres du comité Balladur préconisent, là encore, de procéder « sur une base volontaire » pour substituer des « communes nouvelles » aux intercommunalités existantes. Un schéma qui n'est pas sans rappeler celui de la loi Marcellin de 1971 avec l'insuccès qu'on lui sait : sur le millier de communes qui se sont associées la première année, le quart d'entre elles ont « défusionné » depuis. Il faudrait sans doute consentir un prix très lourd pour éviter que l'histoire ne se répète. Au moins aussi élevé que celui consenti par le gouvernement Jospin dans le cadre de la loi Chevènement de 1999, qui a incité au regroupement des communes à coups de dotations financières. Pas sûr que les caisses de l'Etat permettent au gouvernement de s'engager très avant dans cette voie.
En apparence, les communes ont peu à perdre. Le comité Balladur leur conserve leur compétence générale, à la différence des départements et des régions, dont le mode de désignation envisagé des élus nourrit toutes les craintes de l'opposition. Mais l'autonomie municipale n'est pas garantie ad vitam et partout. Les communes situées dans le périmètre des 11 « métropoles » dont le rapport préconise « la création par la loi » peuvent craindre de ne plus être que des coquilles vides. « La méthode est tout à fait condamnable. Agir sans l'accord des communes est choquant », s'insurge déjà Jacques Pélissard, le président de l'Association des maires de France (AMF). Comme beaucoup d'autres de ses homologues, le député-maire UMP de Lons-le-Saunier craint que ces 11 nouvelles entités ne servent de galop d'essai pour réduire à terme le nombre de communes. Et de préférer de beaucoup des métropoles bâties « sur la base du volontariat ». Avec le risque qu'au final rien ne se fasse et qu'une des propositions les plus visibles et les plus originales de la réforme ne meure à peine née. A moins, comme l'avait demandé le président de la République à Edouard Balladur, que le gouvernement fasse preuve d'audace dans la conduite de la réforme et recoure à la manière forte.